Wer darf mich eigentlich kontrollieren?!

Wie passt das neue Polizeigesetz in die deutsche Sicherheitsarchitektur? Teil 3/3 – von Enrico Stange und Florian Krahmer

Seit längerem entstehen im Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung neue Akteure und bestehende werden mit weiteren Befugnissen ausgestattet. In Sachsen bestehen neben dem Polizeivollzugsdienst

a) die Sächsische Sicherheitswacht (seit 1999),
b) die Sächsische Wachpolizei (2002-2006 und seit 2015),
c) sogenannte Non-Profit-Ordnungsdienste (Eick 2004) als Wiedereingliederungsmaßnahme für Arbeitslose (z. B. „Bürgerdienst LA“ seit 2009) und
d) gemeindliche Vollzugsdienste der Ortspolizeibehörden (Ordnungsämter).

Bemerkenswert ist dabei, dass sich seit kurzem die Städte Dresden und Leipzig einen neuen Vollzugsdienst unter der Bezeichnung „Polizeibehörde“ geschaffen haben (Krahmer 2018b). Die Akteurslandschaft wird also zunehmend unübersichtlich. Äußerlich tragen die unterschiedlichen Akteure beinahe identische Uniformen, lediglich die Beschriftungen wie „Polizei“, „Sächsische Sicherheitswacht“, „Polizeibehörde“ divergieren. Die gravierenden unterschiedlichen Befugnisse sind für den Außenstehenden jedoch nicht unmittelbar ersichtlich.

Der Gesetzentwurf zum sächsischen Polizeirecht verstärkt die Unübersichtlichkeit durch die Befugniserweiterung bzw. -konkretisierung der Polizeibehörden. Zwar ist die eigenständige gesetzliche Regelung der Befugnisse der Polizeibehörden (Ordnungsämter) zu begrüßen, allerdings erlangt damit die hochproblematische Rechtsauslegung dieser Befugnisse durch das sächsische Innenministerium nunmehr Gesetzesrang.

So ist nach §19 Abs. 1 des Entwurfs zum Sächsischen Polizeibehördengesetz die Polizeibehörde befugt, Personen zum Zwecke der Befragung anzuhalten. Nach bisheriger Rechtsauslegung der Staatsregierung wurde diese Befugnis aus der Strafprozessordnung hergeleitet und diente als Begründung für den Eingriff der Mitarbeiter der Ordnungsämter in den fließenden Verkehr: „Gemäß § 163b Abs. 1 der Strafprozessordnung (StPO) […] darf die gemeindliche Verwaltungsbehörde nach §§ 35, 36 Abs. 2 OWiG, § 2 oder 3 der Verordnung der Sächsischen Staatsregierung über Zuständigkeiten nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten im Rahmen des Bußgeldverfahrens die Identität des Betroffenen durch Festhalten feststellen; das Festhalten umfasst auch das Anhalte eines Verkehrsteilnehmers im fließenden Verkehr unter strenger Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit“ (Landtagsdrucksache 6/10675). Laut Straßenverkehrsordnung (§ 36 StVO) ist es hingegen lediglich Polizeibeamten gestattet, in den fließenden Verkehr einzugreifen. Auch bezieht sich§ 163b Abs. 1 der Strafprozessordnung ausschließlich auf Polizeibeamte. In der Regel handelt es sich bei Bediensteten der Ordnungsämter aber um nicht verbeamtete Personen.

Mit Bezug auf die bisherige Rechtspraxis der Sächsischen Staatsregierung ist also davon auszugehen, dass § 19 Abs. 1 des Entwurfs des Polizeibehördengesetzes zu rechtswidrigen Maßnahmen der Ordnungsämter führen wird. Von Verkehrsteilnehmern sind Kenntnisse über die StVO zu erwarten, jedoch keine detaillierten Kenntnisse über das Sächsische Polizeibehördengesetz. Demnach muss ein Verkehrsteilnehmer darauf vertrauen dürfen, nur von Polizeibeamten berechtigterweise im fließenden Verkehr angehalten zu werden, nicht jedoch von Bediensteten der Ordnungsämter, die nicht verbeamtet sind. Der Entwurf zum Polizeibehördengesetz würde in dieser Form zu starker Rechtsunsicherheit führen. Zu weiterer Rechtsunsicherheit führen die offenen Stellen im Polizeibehördengesetz. In § 9 Abs. 2 des Entwurfs steht: „Das Staatministerium des Innern hat durch Rechtsverordnung zu bestimmen: […] welche Anforderungen an das Verfahren für die Bestellung der gemeindlichen Vollzugsbediensteten und der Kreisvollzugsbediensteten gelten und welche Mittel des unmittelbaren Zwangs (§ 40 des Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetzes) die gemeindlichen Vollzugsbediensteten und die Kreisvollzugsbediensteten anwenden dürfen.“

Damit werden wesentliche Aspekte der Legitimität und Stärke des Eingriffs in die Grundrechte durch die Bedienstete der Polizeibehörden (Ordnungsämter) nicht durch ein Gesetz (beschlossen durch das Parlament als Legislative), sondern lediglich durch eine Rechtsverordnung (beschlossen durch die Regierung als Exekutive) geregelt. Dagegen sind die Mittel des unmittelbaren Zwangs des Polizeivollzugsdienstes im Polizeigesetz und die Voraussetzung zur Bestellung zum Polizeibeamten im Beamtengesetz geregelt.

Hinzu kommen Probleme mit rechtsstaatlichen Prinzipien, etwa der Gewaltenteilung. Die neuen Polizeigesetze stärken die Exekutive zulasten der Judikative und übertragen teilweise judikative Funktionen auf die Polizei. Zwar wird im Gesetzentwurf kein zeitlich unbeschränkter Präventivgewahrsam verankert. Dennoch finden sich Beispiele, die in diese Richtung gehen. Die Polizei bekommt in Bezug auf ein vergangenes abweichendes Verhalten einzelner Personen ihrer Praxis nach bestrafende Kompetenzen wie z. B. Meldeauflagen (§ 20) und Aufenthaltsverbote (§ 21).

Die Bevölkerung muss entsprechend dem Prinzip der Rechtssicherheit darauf vertrauen dürfen, dass Maßnahmen nur von Behörden angewendet werden, die hierzu auch eindeutig befugt sind. Wie oben dargestellt, erzeugen Befugnisse der Ortspolizei zum Eingriff in den fließenden Verkehr erhebliche Rechtsunsicherheit. Nach weitverbreiteter Rechtsauffassung setzen die Befugnisse zum Eingriff in die Grundrechte auf Leben und körperliche Unversehrtheit (§ 10 Abs. 1 des Referentenentwurfs des Sächsischen Polizeibehördengesetzes) und Freiheit der Person (§ 10 Abs. 2 des Referentenentwurfs des Sächsischen Polizeibehördengesetzes) voraus, dass sich die Anwendenden in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis zum Staat befinden: „Gemäß Art. 33 IV GG darf die Ausübung hoheitlicher Befugnisse in der Regel nur Angehörigen des öffentlichen Dienstes übertragen werden, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis zum Staat stehen. Mit dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis sind nur Berufsbeamte gemeint.“ (Fickenscher, 2008. S.116).

Bei Bediensteten der Polizeibehörden (Ordnungsämter) handelt es sich in der Regel um nicht verbeamtete Angestellte, zumindest ist eine Verbeamtung laut Gesetz nicht vorgeschrieben. Auch hat die Sächsische Staatsregierung keinerlei Übersicht über den Personalbestand, die Ausbildung und die Rechtsform des Anstellungsverhältnisses der Vollzugsbediensteten der Polizeibehörden (Ordnungsämter). Sie zieht sich bei der Erklärung über die fehlende Kenntnisse auf das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen zurück (Landtagsdrucksache 6/13412). Es bleibt künftig zu klären, ob diese Position Bestand haben kann, auch in Bezug auf die gesetzlich festgeschriebene Fachaufsicht der Staatsregierung über die unteren Polizeibehörden (§ 66 SächsPolG) und die angedachten Befungniserweiterungen durch das neue Polizeibehördengesetz.

Es ist ein wesentliches Prinzip der Rechtssicherheit, dass Menschen nur dann bestraft werden können, wenn sie rechtskräftig verurteilt wurden, und dass Zwangsmaßnahmen nur dann gegen Personen gerichtet werden dürfen, wenn sie Verursacher bzw. Verantwortliche einer konkreten Gefahr sind. Die Polizeigesetze hebeln das letztgenannte Prinzip aus, indem Maßnahmen der Polizei vorbeugend auch dann möglich sind, wenn eine konkrete Gefahr noch gar nicht sichtbar ist. Das Bayerische Polizeiaufgabengesetz ist dahingehend einfacher zu lesen als das sächsische, da das geänderte Prinzip durch den Begriff „drohende Gefahr“ im Gesetzestext selber greifbar wird. Auch beim Sächsischen Polizeigesetz jedoch erfolgt eine Erweiterung der Eingriffsbefugnisse weit in das Vorfeld einer konkreten Straftat hinein.

Literatur

  • Eick, Volker: Zur Rolle von None-Profit-Ordungsdienste in der Sicherheitsproduktion. In van Elsbergen: Wachen, kontrollieren, patrouillieren. VS Verlag, Wiesbaden 2004.
  • Fickenscher, Guido: Bürger in Polizeidienst – Freiwillige Polizeidienste und Sicherheitswachten. In: Stober, Rolf (Hrsg.): Jahrbuch des Sicherheitsgewerberechts 2007. Hamburg 2008.
  • Krahmer, Florian: Sächsische HilfspolizistInnen. Bürgerrecht und Polizei, Ausgabe 116/ 2018 b.
  • Stange, Enrico. Kleine Anfrage zum Thema: Personelle Ausstattung unterer sächsischer Polizeibehörden (Orts- und Kreispolizeibehörden). Drucksache Sächsischer Landtag 6/13412.
  • Stange, Enrico. Kleine Anfrage zum Thema: Eingriff der Ortspolizei Dresden in den fließenden Verkehr. Drucksache Sächsischer Landtag 6/10675.

Wir drucken in drei Teilen einen Aufsatz von Enrico Stange und Florian Krahmer ab. Enrico Stange ist Mitglied des Landtags und innenpolitischer Sprecher der Fraktion Die LINKE, Florian Krahmer ist Politikwissenschaftler und Lehrbeauftragter an der Universität Leipzig.